Внесудебная защита — это конституционно-правовой институт, имеющий очень мощную историческую фундаментальность и являющийся уникальным институтом защиты прав и законных интересов граждан и организаций.
Внесудебную защиту нужно рассматривать как одно из направлений государственной защиты прав человека. В этом контексте без преувеличения каждому известна судебная защита прав личности, однако внесудебные формы до настоящего времени не получили должного процедурного развития и законодательного оформления, хотя сегодня уже, наверное, не вызывает сомнения, что часть нагрузки органов судопроизводства нужно переносить во внесудебную плоскость.
Если говорить совсем конкретно, то внесудебная защита — это форма защиты прав граждан или организаций от неправомерных действий участников публичной власти (т.е. государственных и муниципальных органов), которая осуществляет не в привычном нам направлении «по-горизонтали» (когда решение органа исполнительной власти обжалуется суду как органу иной вертикали власти), а «по-вертикали», т.е. выносится на рассмотрение и решение руководства того должностного лица, который по мнению гражданина или организации принял неверное или незаконное решение, а также в вышестоящий (в порядке административной подчинённости), контрольный, надзорный или курирующий орган.
Мы сразу видим место внесудебной защиты: это споры гражданина или компании с государственными институтами, тогда как споры между двумя «негосударственными» лицами (например, двумя частными компаниями) — это исключительно судебная компетенция.
Такого рода споров (когда оспариваются действия чиновника, государственного или муниципального органа) достаточного много, но практика разрешения их в суде неэффективна с учётом того, что суд по своей «разрешающей способности» не может принять такого решения, которое может принять руководитель по отношению к нарушающему закон чиновнику.
Всем известен случай, когда районный глава в Москве вместо уборки снега на улице ретушировал фотографию в графическом редакторе и направлял её в виде отчёта в аппарат Мэра Москвы. За это он был уволен с должности. Мы прекрасно понимаем, что даже если бы суд и принял подобный иск от граждан на не убирающего снег чиновника, он никогда бы не принял к нему кадровых мер, потому что такой поворот событий не предусмотрен в законодательстве.
Многие исковые требования о признании действий государственного органа или отдельного должностного лица бездействием или нарушающим права истца так и остаются «на бумаге», поскольку у нас всё ещё имеются институциональные трудности о претворении решения суда в жизнь, особенно, если оно имеет какую-то более нестандартную фабулу, нежели розыск имущества или взыскание задолженности.
Но стоит обратить внимание руководства на нарушения его подчинённым нормативных правил, восстановление законности может наступить в одночасье.
К сожалению, одной из фундаментальных проблем внесудебной защиты является то, что высокие руководители в нашей стране фактически отстранены от рассмотрения обращений граждан. На то есть и абсолютно объективные причины: подавляющее большинство жалоб Президенту России или федеральным министрам имеют неструктурированный и юридический непроработанный вид; такие жалобы докладывать руководству просто нецелесообразно, потому что в них содержится много лукавства и недостоверных фактов. Из-за наплыва таких обращений более достойные обращения спускаются «под одну гребёнку» на нижестоящий уровень.
Однозначно винить власть и, особенно Президента, в недоступность и нереспонсивности пока рано, потому что не отработаны порядки разрешения этих проблем вышестоящими должностными лицами.
Стандарты административного обжалования действий и решений должностных лиц присутствуют очень локально. Показательным примером является Федеральная налоговая служба: решение инспекции можно обжаловать в управление ФНС России по региону, а решение управления ФНС России по региону рассматривается в центральном аппарате ФНС России. Более инертна в этом плане система органов прокуратуры. Там, для того, чтобы добраться до заместителя прокурора субъекта Федерации нужно жаловаться около 5 раз, а вынести вопрос на рассмотрение Генеральной прокуратуры — до 10 раз и более, что отнимает много времени.
Граждане, интуитивно понимая роль органов (субъектов) внесудебной защиты, обращаются к депутатам разных уровней, в общественные палаты и пишут главе государства.
Сегодня механизм внесудебного рассмотрения обращений ещё только балансируется, но его институциональная и политическая значимость не вызывает сомнений.
 |
| Научный руководитель ИнАПИ П.В. Толпегин |
Институт анализа политической инфраструктуры ведёт научно-исследовательскую работу, направленную на совершенствование правового регулирования деятельности внесудебной защиты как политического и конституционно-правового института.
Нами ведутся разработки на уровне исследований концептуально-правовых основ внесудебной защиты. Например, важным аспектом является изучение целесообразности адаптации принципа правовой определённости во внесудебном разрешении споров. Известно, что судебное дело не может быть пересмотрено судом лишь только по тому основанию, что у суда имеется иная точка зрения, хотя от т.н. точки зрения подчас зависят не только оценка доказательств, но и порядок и приоритет применения норм права.
Внесудебная защита сегодня «освобождена» от этого принципа. Иными словами, повторная жалоба гражданина «в ту же инстанцию», поступившая на сей раз из Администрации Президента или от депутата, может быть разрешена иначе.
Если мне отказали в озеленении придворовой территории, ничто не мешает мне обратиться через 5 или 10 лет к главе района с тем же требованием и увидеть, что мой вопрос решится, хотя ни законы, ни общественно-политическая ситуация не поменяются. Это говорит не только об отсутствии действия принципа правовой определённости, но и об отсутствии такого понятия как «сроки давности» во внесудебном процессе.
И наши политико-социологические исследования показывают, что такое отклонение от общепринятых мировых концептов не только благоприятно воспринимается гражданами, но и полезно для государственных институтов, которые фиксируют соответствующий уровень доверия и общественной стабильности. Как ни странно, положительно относятся к этому фактору и представители бизнеса, отмечая устойчивость и рост стабильности в сфере делового оборота: т.е. те проблемы, которые их волновали годами ранее сегодня получают разрешение и надлежащую оценку власти.
Вот эту тонкую феноменологию мы исследуем и готовим на её основе свои решения.
Второй уровень нашей работы — это процедурно-правовые изыскания. Когда мы видим, что одна часть нашей системы права продвинулась вперёд (здесь я говорю о наиболее удачных регламентах некоторых ведомств), а федеральное законодательство об обращениях стоит на месте, это даёт почву для предложений по её гармонизации (системы права).
Третий уровень исследований связан с решением организационно-правовых задач. Сюда, в частности, включаются проблемы обеспечения такими решениями как «электронное правительство».
В определённый момент мы столкнулись с тем, что, несмотря на активнейший переход системы межведомственного документооборота на электронную основу, из этого процесса были полностью изъяты обращения граждан. До сих пор в ведомствах идёт спор: является ли рассмотрение обращений государственной услугой или это «так себе».
В идеале эта задача видится таким образом, чтобы сократить время пересылки обращения, а также полностью исключить из процесса необходимость регистрации письма, каждый раз, как только оно поступило в новый орган или в новое подразделение того же органа, путём ручного внесения в компьютер мета-данных документа. Ведь, если документ был создан, например, в ФМС России, и у него есть мета-данные как номер, дата, подписант и тема, то почему эти реквизиты не передать по идентификатору, как только письмо пришло, скажем, в Общественную палату Свердловской области?
Не менее важна историческая компаративистика. В 1864 году в России состоялась судебная реформа, одной из целей которой было отделение суда от администрации. И сегодня уже выглядит дико, что судебная и исполнительная власть осуществлялась в одном лице. Глядя через призму этой аналогии, мы видим институциональные дефициты времени, их подсказывает сама история.
Поэтому с нашей точки зрения уже сомнительным кажется то, что рассмотрение обращений граждан и подготовкой ответов должны заниматься сотрудники исполнительной власти. Этому процессу должна быть дана особая независимость. Неспроста поэтому общественным советам при федеральных органах исполнительной власти предложено заниматься выборочным анализом качества работы с обращениями граждан своего ведомства.
Должным уровнем такой независимости обладает на наш взгляд Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и Общественная палата Российской Федерации, а также региональные аналоги этих органов.
Историческое погружение нам даёт уверенность в верности выбранного направления. Ведь граждане десятками лет в советское время решали свои проблемы через партийную вертикаль, обращаясь в административном порядке. И эта практика вошла в создание и стала самостоятельной мирокультурной традицией.
Стратегическая цель ИнАПИ состоит в обеспечении мер наиболее полной реализации права гражданина на обращение. Мы убеждены, что внесудебная защита должна получить новый импульс, став залоговым фактором общественной стабильности, особенно, в кризисный период.
По материалам интервью с научным руководителем Института анализа политической инфраструктуры Павлом Толпегиным, 15 марта 2016 г.